關于《盤錦市房屋建筑和市政基礎設施工程質量管理條例（草案）》的起草說明
按照《盤錦市人大常委會2020年立法計劃》安排，我局負責起草了《盤錦市房屋建筑和市政基礎設施工程質量管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）。現將《條例（草案）》起草情況說明如下：
一、立法目的及必要性
房屋建筑和市政基礎設施工程（以下簡稱工程）的質量關系到廣大人民群眾的生命和財產安全，是建筑活動及其監督管理的核心內容。為了規范參建單位各方質量行為、保障工程質量，國家和遼寧省先后制定了《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》等法律、法規、規章、規范性文件，形成了系統的法律制度。
近年來，我市的工程質量總體水平逐年穩步提升，但隨著城市建設的快速發展，工程建設領域還存在著制約行業發展、阻礙工程質量水平提升的問題，如工程各方主體質量責任和保修責任不明確、落實不到位，質量責任糾紛投訴居高不下；工程竣工驗收難，效率低下，嚴重影響住戶的正常使用需求等等。同時，《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》以及《遼寧省建設工程質量條例》在2019年相繼修改，需要我們與時俱進，結合存在的問題，有針對性地對相關法律制度進行進一步地調整、細化和創新，因此制定一部符合我市工程質量管理要求的地方性法規就顯得尤其重要。
二、法律依據及參考依據
《條例（草案）》主要依據《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規定》《建筑工程施工許可管理辦法》等法律、法規、規章、規范性文件和遼寧省、盤錦市關于工程建設項目聯合驗收的相關文件規定，并參考北京、天津、上海、無錫等市工程質量管理的有關規定，結合我市工作實際而制定。
三、起草過程
按照《盤錦市人大常委會2020年立法計劃》要求，市住建局成立了《條例（草案）》起草工作領導小組，以“項目化、日歷化”的工作方式開展起草工作。還邀請了市人大法制（法工）委、市人大城建環資委、市司法局等負責同志及住建領域專家及立法專家作為顧問，全程參與、指導起草組工作，確保起草工作依法依規、高效有序開展。
（一）4月20日，形成《條例（草案）》第一稿
起草小組在對我市城市工程質量現狀進行認真調研的基礎上，形成問題清單，以國家及省的相關上位法作為立法依據，在全面學習借鑒其他城市的立法經驗和先進做法基礎上，立足于部門力量完成《條例（草案）》第一稿。
（二）5月20日，形成《條例（草案）》第二稿
在市人大法制（法工）委、市人大城建環資委、市司法局的指導下，通過書面征求意見、召開座談會、個別走訪等形式，聽取了省司法廳、省住建廳、市級相關行政管理部門、縣區業務主管部門以及市律師協會、相關行業協會等的意見，召開了建設、勘察、設計、施工、監理、檢測、預拌混凝土生產等單位以及工程建設領域和法律界專家的座談會，廣泛征求立法工作的意見和建議，共收到意見和建議58條，全部采納4條，為增設的質量檢測單位、預拌混凝土生產單位、建筑材料供應商等質量責任，以及對使用不合格的建筑材料等設定的法律責任條款；部分采納4條，是將工程質量驗收、工程聯合驗收及工程質量保證金的定義調整到附則表述，以及增加兩款對建設單位的質量責任的表述；刪除2條，一條是為不重復上位法刪除了質量驗收的有關規定，二是針對市政府已經出臺了建設工程聯合驗收暫行辦法，故刪除了關于聯合驗收的有關規定；同時還對《條例（草案）》的結構、文字、標點等作出36處修改。
（三）6月10日，形成《條例（草案）》第三稿
由我局聘請的住建領域專家及立法專家分別對《條例（草案）》作了逐條梳理、認真研究，主要修改了法律責任一章，對每條違法行為均作出了明確表述。此外，還從結構、文字等方面對《條例（草案）》提出了16處調整及修改。
（四）6月20日，形成《條例（草案）》第四稿
在市司法局法制審核以及面向社會公開征求意見的基礎上，邀請市人大、市司法局有關專家、組織專業領域專家、立法專家及文字專家對第三稿做最后修改，從文字等方面對《條例（草案）》提出了12處調整修改，形成了《條例（草案）》第四稿，即報審稿。
四、結構及內容
《條例（草案）》共計六章三十六條，分為總則、工程有關單位和人員質量責任、工程竣工驗收、工程質量保修、法律責任、附則。
第一章 總則，共五條，明確了立法目的、適用范圍、部門職責等。
第二章 工程有關單位和人員質量責任，共九條，分別對建設、勘察、設計、施工、監理單位、質量檢測機構、建筑材料生產供應、預拌混凝土生產單位以及建設、勘察、設計、施工、監理單位負責人的質量責任作出具體規定。
第三章 工程竣工驗收，共三條，分別對工程竣工驗收、工程質量驗收以及工程聯合驗收作出具體規定。
第四章 工程質量保修，共六條，分別對工程質量保證金、工程質量潛在缺陷保險、質量保修制度、建設及施工單位質量保修期限以及所有權人的使用責任作出規定。
第五章 法律責任，共十條，是對工程質量責任單位違反本《條例（草案）》相關條款所應追究法律責任的規定。
第六章 附則，共三條，是對本《條例（草案）》用語含義、例外條款、施行日期的規定。
五、需要說明的情況
《條例（草案）》從工作實際出發，以問題為導向，強化、細化了現有工程和質量管理的法律法規，使之更具時效性和操作性，同時在上位法的框架內探索可行的制度創新。《條例（草案）》主要從以下四個方面作出了重點規定：
（一）明確并強化工程建設各方主體及人員的質量責任
《條例（草案）》在《建設工程質量管理條例》對工程建設、勘察、設計、施工、監理的質量責任作出有關規定的基礎上，強化了建設單位的質量責任、細化了勘察、設計、施工、監理的質量責任，同時對材料供應商、預拌混凝土生產單位、和工程質量檢測機構的質量責任作出具體規定，實現了工程質量責任全覆蓋。
1.強化了建設單位對工程質量的首要責任。建設單位是工程項目建設的發起者和組織者，在工程質量管理工作中處于主導地位。作為工程質量的首要責任方，應當明確參與工程活動單位和人員的質量責任，并層層分解落實到具體的責任單位和責任人，并督促勘察、設計、施工、監理、檢測、預拌混凝土生產等工程有關單位和人員各司其職、各負其責。建設單位的首要責任是本《條例（草案）》新采用的一個關鍵詞，國務院在《關于完善質量保障體系提升建筑工程品質的指導意見》（國辦函〔2019〕92號）中首次明確建設單位要承擔建設工程首要責任，住建部近期下發的《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規定》也明確提出建設單位要承擔首要質量責任。《條例（草案）》第六條除了對建設單位依法對工程質量承擔首要責任作出具體規定外，還對工程竣工驗收合格后，建設單位應當在建筑物明顯部位設置永久性標牌，建立五方工程質量責任主體項目負責人質量終身責任信息檔案，工程竣工驗收合格后移交城建檔案管理機構等作出明確規定。
2.細化了勘察、設計、施工、監理等單位的主體責任。針對一些勘察單位片面追求利益最大化，不嚴格遵守法律法規中的相關規定和強制性技術標準，致使勘探、試驗結果弄虛作假、質量失控等問題，《條例（草案）》第七條對勘察單位作出“確保勘探、測試、測量和試驗原始記錄真實、準確、完整，簽署齊全”的規定；針對深基坑、地基處理等巖土工程具有隱蔽性、不確定性、高風險性，存在一定的質量安全隱患等問題，為了強調深基坑設計的重要性，《條例（草案）》第八條在設計單位的主體責任中增加一款，明確規定深基坑、地基處理等巖土工程的設計應當由具備相應資質的單位承擔，設計單位對巖土工程設計質量負責；針對施工單位不按圖施工或不經原設計單位同意擅自修改工程設計，給工程結構安全留下隱患等問題，《條例（草案）》第九條明確要求施工單位必須按照施工圖施工；針對監理單位定位模糊，法定的監理責任無法切實有效落實等問題，為確保監理單位依法履責，《條例（草案）》第十條對監理單位用四款予以詳細表述：“發現施工單位項目管理機構及其崗位人員不符合配備標準、施工單位項目負責人未在施工現場履行職責或者分包單位不具備相應資質的，監理單位應當要求施工單位改正；施工單位拒不改正的，可以要求暫停施工。發現涉及結構安全重大質量問題的，監理單位應當要求施工單位立即停工整改。監理單位按照相關規定要求施工單位停工整改的，應當同時報告建設單位；施工單位拒不停工整改的，監理單位應當報告工程所在地住房和城鄉建設或者有關行業主管部門”。
3.對材料供應商、預拌混凝土生產單位和工程質量檢測機構的質量責任作出具體規定。工程材料質量低劣，成為一些工程發生質量事故的直接原因。為加強對工程質量的全程管理控制，在《條例（草案）》第十一條至第十三條中，一是明確了建筑材料、建筑構配件和設備的生產及供應單位應當依法對產品質量負責。建筑材料、建筑構配件和設備進場時，供應單位應當依法提供真實、有效的質量證明文件；二是明確了預拌混凝土生產單位應當具備相應資質，依法對預拌混凝土的生產質量負責。預拌混凝土生產單位應當按照規定配備技術管理人員和檢驗、試驗設備，對原材料質量等進行檢驗，對配合比進行設計，按照配合比通知單生產，并按照法律法規和標準對生產質量進行驗收，并向采購方提供真實、有效的質量證明文件；三是明確了工程質量檢測是工程質量控制的重要環節，工程質量檢測單位必須按照法律法規和工程建設標準，在規定范圍內開展檢測活動，保證檢測工作的公正性，并對檢測結果的真實性、準確性負責。同時工程質量檢測單位發現檢測結果不合格的，應當自出具報告之日起2個工作日內，報告工程所在地住房和城鄉建設或者有關行業主管部門。
4.《條例（草案）》明確了建設、勘察、設計、施工、監理單位的項目負責人在工程建設過程中應當承擔的質量責任。為充分發揮項目負責人對工程施工過程的全面管理作用，落實質量職責，確保工程質量安全。《條例（草案）》第十四條規定：“建設單位項目負責人負責組織協調工程各階段的質量管理工作，督促有關單位落實質量責任，并對由其違法違規或不當行為造成的工程質量事故或者質量問題承擔責任。勘察、設計單位項目負責人對因勘察、設計導致的工程質量事故或者質量問題承擔責任。施工單位項目負責人對因施工導致的工程質量事故或者質量問題承擔責任。監理單位項目負責人對施工質量承擔監理責任”。
（二）加強對工程竣工驗收的管理控制
工程竣工驗收難，既是工程質量管理的工作重點，也是工作難點。工程聯合驗收制度是國家為了解決工程竣工驗收難、涉及竣工驗收部門效率低下等問題，出臺的一種新的工程審批驗收制度。為了能與聯合驗收互相呼應又易于區別，《條例（草案）》提出質量驗收的創新提法，并將質量驗收和聯合驗收的含義在附則中予以了解釋。為此，《條例（草案）》第十五條中一是明確了工程竣工驗收包括質量驗收和聯合驗收兩個階段，質量驗收是工程聯合驗收乃至交付使用前的必要程序，工程經聯合驗收合格后，方可交付使用；二是在《條例（草案）》第十六條中明確了工程質量驗收的程序及工作內容。三是在《條例（草案）》第十七條中明確了建設單位應當在工程質量驗收合格后，按照有關規定及時申請聯合驗收。供水、供電、燃氣、熱力、排水、環衛、通信等市政公用基礎設施的驗收，應當與工程聯合驗收同步完成，并按照有關規定及時到行政主管部門備案和移交有關檔案資料。
(三) 明確工程保修責任和期限
住宅工程質量缺陷是當前建筑領域存在的一個突出問題，也是新聞輿論和社會各界十分關注的一個民生問題。《建筑法》及《建設工程質量管理條例》規定了建設工程實行質量保修制度，施工單位應當承擔建設工程在法定范圍和法定期限內的質量缺陷保修責任。《城市房地產開發經營管理條例》規定了房地產開發企業應當對其開發建設的房地產項目的質量承擔責任。但是，要使施工單位和房地產開發企業真正承擔起上述法定責任，還需要一系列具體化制度予以配套落實。為此，《條例（草案）》為從根本上保護房屋所有權人、使用人的權益，一是延伸建設單位保修義務，體現工程質量的終生責任制。在《條例（草案）》第二十條中，在國家規定的工程質量保修范圍基礎上，又將外墻保溫和地下室外圍防水工程，新建和養護、維修的城市道路（包括人行道及樹池）納入法定保修范圍，規定外墻保溫和地下室外圍防水工程最低保修期為5年，新建和養護、維修的城市道路（包括人行道及樹池）保修期為1年；在《條例》第二十一條中明確規定了建設單位對所有權人的保修期限。其工程質量保修期限自交付之日起計算；對工程質量保修期限內發現的質量問題，保修期限應自所有權人和相關單位確認對維修部位驗收合格之日起重新計算，其中重新計算保修期的只針對維修完工的部位，其余部分仍延續原保修期限。二是為保證所有權人按照規定使用工程，避免出現由于使用不當造成工程交付后出現質量安全問題，對所有權人的安全使用責任進行了明確規定。《條例（草案）》第二十三條規定：“工程交付使用后，所有權人對工程使用安全負責。所有權人應當按照設計功能和使用說明使用工程，并按照規定負責組織對工程進行檢查維護、安全評估、安全鑒定、抗震鑒定和安全問題治理等活動。禁止房屋建筑所有權人或者使用人擅自變動房屋建筑主體和承重結構”。
(四) 完善法律責任追究制度
《條例（草案）》中法律責任一章共十條，在不重復上位法的前提，設定了九條處罰規定，其中有8條屬于創設,1條屬于細化，強化了法律責任追究，強調了剛性執法。一是為體現對工程有關單位質量責任追究，《條例（草案）》第二十五條至第三十條針對條例中細化的“建設、勘察、施工、監理、預拌混凝土以及檢測單位”的質量責任設定了6項處罰，其中有5條屬于創設,1條屬于細化。對于國家上位法中施工單位施工中偷工減料，使用不合格建筑材料、建筑構配件和設備，或者有不按照施工圖設計文件或者施工技術標準施工的違法行為，對其處以工程合同價款2%以上4%以下的罰款的條款規定，在實際執法過程中存在可操作性和可執行性較差的問題。本《條例（草案）》結合我省我市實際，參照《北京條例》對工程合同價款進行了定義，在實際執法過程中按照違法行為直接涉及或者可能影響的分項工程、單位工程或者工程合同價款作為行政處罰的罰款基數，可提高行政處罰的針對性和可執行性。二是為確保聯合驗收及保修制度的落實，《條例（草案）》第三十一條至第三十三條針對建設單位未經聯合驗收及交付使用的，未履行保修義務的，以及建設單位和施工單位未按照技術標準、設計要求制定維修方案和實施或者未對維修質量進行檢查和驗收的設定了3項處罰。
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