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各縣、區(qū)人民政府，遼東灣新區(qū)，遼河口生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，市政府各部門、各直屬機構：

    經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施方案》印發(fā)給你們，請認真組織實施。

 

盤錦市人民政府辦公室     

2015年12月15日         

關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施方案

    推進PPP投融資模式創(chuàng)新是加快基礎設施建設、提供更多公共產(chǎn)品、提升政府公共服務水平的重要途徑，是突破城市發(fā)展資金瓶頸、化解政府性債務、深化國資國企改革的重要手段。為促進PPP合作模式在我市的推廣應用，引導和吸引社會資本積極參與公共服務領域投資運營，結合我市實際，制定本方案。

    一、基本思路和基本原則

    （一）基本思路

    PPP投融資（Public - Private - Partnership，縮寫PPP），指政府和社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經(jīng)營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。推進PPP投融資工作，重點要建立健全市場化的價格發(fā)現(xiàn)機制、合理的政府補貼機制、科學的資源配置機制和有約束的利益分配機制。

    （二）基本原則

    一是試點先行原則。以政府存量債務項目為重點，按照“試點先行、循序漸進、先易后難”的原則，選擇盈利預期較強、前期工作比較成熟的PPP項目先行先試，及時總結經(jīng)驗、完善制度，逐步推廣。

    二是損益共擔原則。堅持合作各方收益共享、風險共擔，合理確定政府與社會資本間責任界限，建立激勵與約束相結合的風險分擔和利益補償機制。既要確保社會資本回報合理，又要防止不合理讓利或利益輸送。要合理分配項目風險，原則上,項目設計、建設、財務、運營維護等風險由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。

    三是誠信合作原則。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎上，按照“權責明確、規(guī)范高效”的原則訂立項目合同。要誠信守約，政府與投資人簽署合約后必須嚴格執(zhí)行，無故違約必須依法賠償。

    二、PPP的合作模式

    （一）經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。

    （二）準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。

    （三）非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。

    三、推進PPP合作的重點領域

    當前我市重點圍繞四個領域推進面向社會資本的PPP合作，各相關行業(yè)管理部門要抓緊完善主管領域的特許經(jīng)營等相關配套政策，分類制定PPP項目推進指導意見，確保各項推進工作順利開展。

    （一）交通運輸領域。包括收費公路、高速公路、普通公路、軌道交通等項目。新建項目由政府通過公開招投標或要約引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經(jīng)營期內(nèi)自主運營、自負盈虧。普通公路通過財政購買服務補貼實現(xiàn)“保本微利”，已建成投運的存量項目的政府股權采取一事一議方式，通過公開招投標轉(zhuǎn)讓給投資人。投資人按股比分享項目收益。行業(yè)主管部門負責監(jiān)管項目建設質(zhì)量、運行安全。

    （二）市政公共公用設施領域。包括道路、能源、水利、城鎮(zhèn)供水、污水處理、垃圾處理、保障性住房等項目。新建項目由政府通過公開招投標引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經(jīng)營期內(nèi)開展運營、享受收益。已建成投運項目由政府通過公開招投標，引入投資人實行購買、委托、租賃運營。對上述類別項目實行政府定價。污水垃圾處理、道路等微利和公益性項目通過財政購買服務補貼實現(xiàn)“保本微利”。行業(yè)主管部門負責監(jiān)管項目建設質(zhì)量、處理標準、運營安全。

    （三）土地整治開發(fā)領域。鼓勵吸引社會資本參與土地一級開發(fā)等投資增值項目。政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過公開招投標或要約引入投資人。投資人按約出資并進行土地整治，驗收后交由國土部門按程序招拍掛出讓。政府按約支付投資人土地整治成本及收益。可采取股份公司或施工總承包方式運作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計入土地招拍掛底價。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益。行業(yè)主管部門負責制定整治標準、監(jiān)管項目建設質(zhì)量，財政、審計部門負責核定整治成本。

    （四）經(jīng)營性社會事業(yè)設施領域。包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、健康、養(yǎng)老、體育、文化產(chǎn)業(yè)等項目。政府按照區(qū)域功能和城市規(guī)劃要求，編制項目布局規(guī)劃，并明確項目規(guī)模及功能標準。新建項目，以特許經(jīng)營方式通過公開招投標引入投資人組建項目公司，公司按規(guī)劃和功能標準投資建設并開展運營、接受監(jiān)督、享受收益。對政府投資已建成投運的項目，可在不改變原有服務功能的前提下，通過公開招投標引入投資人參與或受托管理。此類項目實行政府定價或政府指導價。對承擔了公共服務功能的事項，政府給予同等的財政補貼。行業(yè)主管部門負責監(jiān)管項目建設質(zhì)量、運營安全、服務標準和服務質(zhì)量。

    四、重點推進PPP合作項目

    進一步做好PPP項目謀劃包裝工作，積極尋求社會資本開展合作，全方位推廣應用PPP模式。重點抓好：

    （一）大力推進省級PPP項目。目前，全市共有15個PPP項目納入省發(fā)改委項目庫并對外公布，66個項目納入省財政廳項目庫并對外公布。各縣區(qū)政府、經(jīng)濟區(qū)管委會和各相關部門要將上述項目作為近期的推進重點，加快引入社會資本參與合作，力爭盡早完成項目簽約任務，實現(xiàn)資金到位。

    （二）積極抓好市級PPP項目。目前，市級儲備類項目共65個，要抓緊完善手續(xù)，盡快具備國家、省發(fā)改和財政部門入庫條件，積極推進與社會資本、金融機構等合作。另外，要繼續(xù)包裝新的PPP項目，為全市PPP模式推廣和應用做好項目儲備。

    為充分調(diào)動社會資本參與PPP項目的積極性，各部門在項目設計推介過程中，要充分考慮社會資本逐利性的特點，科學做好PPP項目包裝推介工作。對公益性或自身經(jīng)營性較低的項目，可探索與高盈利性項目“打捆”包裝；對承擔政府性債務的存量項目可與計劃實施的增量項目綁定對外推介，實現(xiàn)項目與社會資本需求的緊密結合，提高合作成功率。

    五、PPP合作工作要求

    （一）合理確定PPP項目邊界條件。PPP 投融資模式的關鍵之一是科學合理確定邊界條件。重點是要對市場化的價格形成機制、公共產(chǎn)品的供給能力與服務水平保障機制、有效防控履約風險等做好制度安排。

    一是市場化定價。充分發(fā)揮價格對投資的引導作用，凡不屬于政府定價目錄的產(chǎn)品和服務，由項目法人自主定價、自負盈虧；凡屬經(jīng)營性公共產(chǎn)品或服務性質(zhì)的，按照“成本＋合理回報”原則確定政府定價或政府指導價。物價部門要做好價格監(jiān)管，防止項目法人隨意提價損害公共利益。

    二是收費定價。注重產(chǎn)品或服務的公共屬性，在收費政策允許范圍內(nèi)，根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際和承受能力，合理制定收費標準，健全公共產(chǎn)品或服務收費的動態(tài)調(diào)整機制，逐步覆蓋運營全成本，減少財政補貼。

    三是財政補貼。對當前尚未達到市場化條件、政府核定的價格不足以彌補運營成本的項目，財政可通過購買服務方式對“影子”價格和協(xié)議產(chǎn)品或服務量不足部分給予補貼。“影子”價格或財政補貼標準均應通過公開招投標要約條件競價確定。

    四是資源配置。以土地開發(fā)收益作為投資來源或收益來源的，按照合同約定配置一定數(shù)量的土地進行對價。具體根據(jù)城市規(guī)劃合理確定土地及上蓋物業(yè)開發(fā)資源（容積率等條件），參照同期周邊鄰近地塊平均地價確定對價方式，以公開招投標要約條件競價確定。

    PPP 投融資允許投資人獲取合理收益，但對資源配置、開發(fā)增值類項目要防止出現(xiàn)暴利。各縣區(qū)政府、經(jīng)濟區(qū)管委會、項目推進部門和行業(yè)主管部門要建立定期審價制度，加強成本監(jiān)控，健全公共服務價格調(diào)整機制，完善價格決策聽證制度，既形成社會資本長期穩(wěn)定的投資回報預期，又堅決維護公共利益。

    （二）加強PPP項目動態(tài)管理。各縣區(qū)政府、經(jīng)濟區(qū)管委會和市直相關部門要結合自身實際做好PPP項目總體規(guī)劃。要建立健全PPP項目庫，對潛在項目進行評估、篩選，綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產(chǎn)出績效、融資方案和財政補貼等要素，開展“物有所值”和財政可承受能力評估論證，進行成本、效益、風險等全面分析，確保采用PPP模式能夠提高服務質(zhì)量和運營效率，實現(xiàn)項目全生命周期成本降低。建立全市PPP項目推進統(tǒng)籌調(diào)度機制，及時跟進項目進展，做好項目對外推介工作。

    （三）規(guī)范項目實施方案和合同編制。各縣區(qū)政府、經(jīng)濟區(qū)管委會和市直相關部門要指定相關單位作為PPP項目實施機構，對符合條件的項目組織編制具體實施方案，確定風險分擔方式、項目運作方式、項目投融資結構、回報機制、定價機制和合同體系、監(jiān)管方式、采購方式、政府承諾、財政補貼等事宜。要參照《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014年版)》相關要求，制定相關領域 PPP 標準合約文本。在完成招標確定投資人后，要將實施方案重點內(nèi)容納入合約文本。投融資方案和合約制定過程中，應引入第三方中介機構和法律顧問開展評估、參與討論，為投資決策提供參考。

    （四）嚴格項目審批和備案管理。PPP投融資項目具體項目實施方案由項目發(fā)起人（政府指定部門或投資主體）細化提出，須經(jīng)財政、發(fā)展改革及相關行業(yè)主管部門審查同意后，報同級政府批準，并報市資本運作辦公室備案。項目實施機構與選定社會資本依法簽訂項目合作協(xié)議后，報同級政府批準后，報市財政局、市資本運作辦公室備案。

    （五）加強全程跟蹤監(jiān)管。加強項目建設質(zhì)量和標準、運營標準和安全的監(jiān)督，保障公共安全，確保公共產(chǎn)品或服務供給的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。各縣區(qū)政府、經(jīng)濟區(qū)管委會要建立PPP項目成本管控機制，合理確定同類項目交易成本邊界，防止額外增加政府財政負擔。實施過程中，要加強項目建設造價和運營成本監(jiān)控，委托中介機構開展建設全過程造價跟蹤審計、運營收支全過程跟蹤審計。加強項目賬戶監(jiān)管，投資人投入資金一律進入資金專戶或共同監(jiān)管賬戶進行管理和撥付。加強多方監(jiān)管，暢通公眾獲取和反饋有關信息的渠道。加強績效考評，健全完善正常、規(guī)范的退出機制和風險管控機制，對投資人未能如約、按量、按質(zhì)提供公共產(chǎn)品或服務的，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償。

    （六）做好試點項目總結宣傳。要針對全市現(xiàn)有PPP項目，科學設定門類，重點選擇現(xiàn)金流穩(wěn)定、資源能平衡和債務轉(zhuǎn)移迫切的領域和項目，積極穩(wěn)妥有序開展試點工作。在試點成功后，及時總結經(jīng)驗，逐步向全市推開。同時完善我市相關特許經(jīng)營權管理辦法。要積極搭建各級政府PPP項目信息發(fā)布平臺，在全市范圍內(nèi)廣泛宣傳推廣PPP模式的意義和典型案例，做好政策解讀，加強輿論引導，組織各類PPP項目培訓指導，主動回應社會關切，充分調(diào)動社會參與的積極性，充分發(fā)揮政府、市場和社會資本的合力作用。