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《民營經濟促進法（草案征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）公開已有2個月，其間引發了包括企業界、法學界在內社會各界的廣泛討論。這一劑民營經濟發展的法律“定心丸”終于亮出了它的第一版使用說明書。

近期，第一財經采訪了多位法學界人士對征求意見稿的看法，他們對未來的民營經濟促進法有不同的理解與期待。有專家表示，當下民營經濟的發展還存在著諸多外部環境問題，草案中“平等對待”“公平競爭”的內容是亮點。但也有專家提出了“不如預期”的部分，例如征求意見稿中部分規定較為寬泛，還沒能完全回應民營企業目前發展中遇到的痛點，亟待細化。

強調“平等對待”“公平競爭”

民營經濟促進法自從被提上立法進程，就備受各界期待。近年來，我國民營經濟呈現出快速發展的勢頭，對國家經濟的貢獻日益顯著，但民營經濟仍然面臨包括市場和要素流動存在壁壘、企業家對財產安全的擔心、民營企業自身經營不善等在內的諸多挑戰，這讓“希望出臺一部專門關于民營經濟發展的基礎性法律”的呼聲漸漲。

歷經八個月起草，今年10月10日，司法部、國家發改委公布征求意見稿。該征求意見稿共9章77條，對促進民營經濟發展總體要求、保障公平競爭、改善投融資環境、支持科技創新、注重規范引導、優化服務保障、加強權益保護、強化法律責任進行了規定。

盡管此前國家已經出臺不少促進民營經濟發展的方針政策，也有包括中小企業促進法、優化營商環境條例等法律法規為民營經濟保駕護航，但民營經濟促進法的獨特意義在于以法律的形式更加明確、集成地支持民營經濟。上海財經大學法學院教授、中國法學會經濟法學研究會副會長王全興告訴第一財經，政策比較多變，穩定性較差，該法將促進民營經濟發展的政策上升到法律層面，比政策更具可預期性、穩定性和可靠性。如若順利出臺，該法將成為中國第一部專門關于民營經濟發展的基礎性法律。

梳理征求意見稿的內容，業界普遍認為亮點之一是對于“平等對待”和“公平競爭”原則的強調。

當下，民營經濟的發展還存在著諸多外部環境問題，不公平競爭的情況依舊突出。11月發布的CMF中國宏觀經濟專題報告指出，融資不公平現象依然嚴重，如相比同等條件、同等信用評級的國有企業，民營企業貸款利率至少要高出約2~5個百分點；要素獲取不公平的范圍擴大，如產業用地方面，各個園區管理部門更加青睞國有企業，尤其是央企；市場準入存在所有制歧視，集中體現在招投標、政府采購等方面，招投標存在設置隱性門檻或偏向國企的資質資格等條件；政府采購或建設工程也偏向國有企業，民營企業要通過幾手外包才能拿到項目，這種現象不僅在傳統的建筑工程、基礎設施建設領域常見，在數字政府建設、衛生醫藥等領域也逐漸增多。

針對民營企業在市場活動中可能面臨的歧視性待遇，此次征求意見稿設立了“公平競爭”專章，規定“國家實行全國統一的市場準入負面清單制度，市場準入負面清單以外的領域，包括民營經濟組織在內的各類經濟組織可以依法平等進入”，并強調“各級人民政府及其有關部門落實公平競爭審查制度，出臺政策措施應當經過公平競爭審查”。

山東大學司法學研究中心主任崔永東指出，征求意見稿的重點是堅持“平等對待”的原則，即對不同市場主體，無論是國營企業還是民營企業，在法律上都要同等對待，不能厚此薄彼；還肯定了“公平競爭”的原則，賦予民營企業公平獲得市場資源、參與市場競爭的機會。第一財經采訪的多位法律學者認為，這有助于營造公平競爭環境，進一步提振民營企業家的信心。

此外，征求意見稿的另一大亮點在于突出了對民營經濟組織及民營經濟人士的權益保護。在專設的“權益保護”一章中，征求意見稿規定了“禁止利用行政或者刑事手段違法干預經濟糾紛”，規范涉及限制人身自由和查封、扣押、凍結等強制措施，并要求依照法定權限、條件和程序進行。細化辦案程序，規范異地執法行為。圍繞加強賬款支付保障工作，強化預算管理，有針對性細化支付賬款規定，設置賬款拖欠協商調解處置程序等。

“不如預期”爭議何在

在肯定上述內容的同時，征求意見稿公開后，各界對于部分“不如預期”的內容提出了建議。

中國人民大學經濟研究所聯席所長毛振華近期在CMF宏觀經濟熱點問題研討會上指出，民營經濟促進法雖然備受期待，但在企業界的反響卻不如預期熱烈，這背后反映了復雜的現實背景和制度性挑戰。他表示，部分條款早已在其他法律中有所體現，新立法的必要性仍需深思。關鍵在于如何在執行中有效落實，使其真正為民營企業提供切實保障。

既然目前征求意見稿的條款大多已經在相關政策意見或者法律法規中有所展現，那么新立一部民營經濟促進法的必要性與意義到底在哪里？為了讓法律落實立法者與社會公眾對它的期待，該草案還有哪些可以改進的地方？

在上述研討會上，中國人民大學法學院教授劉俊海指出，征求意見稿主要存在“軟”“虛”“粗”三個不足之處。此后在12月8日舉行的第七屆中國企業治理高端論壇上，他重申了這一觀點。

其中，劉俊海所說的“軟”，主要體現在征求意見稿規定的“法律責任”部分。他認為，法律責任部分尚未完善，例如信用責任的明確不足，對賠償原則的設計存在模糊之處。賠償究竟是適用實際損失賠償原則，還是象征性賠償或懲罰性措施，目前尚未達成統一。

國務院研究室工交貿易司原副司長陳永杰也在上述研討會上發言指出，部分企業家指出草案在具體條款設計上仍顯不足，應明確相關政府部門的執法責任，并設定相應懲罰性條款，以增強法律的威懾力。

但也有法律學者認為，民營經濟促進法作為一部“促進法”，是不是需要詳細規定懲罰措施，是值得商榷的。王全興進一步指出：“如果其他法律法規上沒有規定相應的處罰措施，可以考慮民營經濟促進法對法律責任作出規定；如果相關法律法規已有具體的懲罰性規定，民營經濟促進法也可作出站位更高的原則性規定，若確有必要，還可作出有所修改的規定。”

除了法律責任和處罰力度方面的爭議，征求意見稿也被認為規定得比較寬泛，其中一些條款在操作性上不夠精細。中央財經大學法學院教授郭華表示，征求意見稿將現有關于民營經濟的政策、規定進行了系統性與綜合性的集成，但在一些具體條款的規定上，略顯寬泛，規范性的意義不足。“比如公平競爭專章里關于市場準入負面清單的規定，在其他法律法規中早就有規定，但是現實執行效果并不好。改變現狀不是把此規定再寫到民營經濟促進法中就能立馬改善的。”

聚焦“民營經濟促進法推動民營經濟發展作用分析”的CMF中國宏觀經濟專題報告指出，為確保民營經濟促進法有效發揮作用，兩個關鍵維度至關重要，其一就是細化執行條例。目前許多法規僅停留在原則層面，需要進一步細化具體的條例，例如健全失信懲戒和信用修復制度、預防和清理欠款問題、完善融資支持政策制度等。

劉俊海認為，傳統立法多采用“金字塔”模式，即“法律規定較為原則，由行政法規、部門規章和地方性法規進一步細化”。然而，這種立法模式容易導致部門立法或地方立法對法律初衷的不當侵蝕或偏離。因此，草案應提高自身的可操作性，在立法層面制定更加具體和可執行的規定。

王全興則告訴第一財經，民營經濟促進法以綜合性為特點，細化的難度比較大。“如果在條款細化上達不到理想的程度，就應當注重民營經濟促進法與現行以及未來可能出臺的相關法律法規的有效銜接。”他指出，我國現行法律法規中不少是以民營經濟為對象的，比如公司法、合伙企業法、獨資企業法、中小企業促進法等，但當前的主要問題是不同法律法規之間銜接不暢，民營經濟促進法可以在法律銜接上做些努力。

此外，征求意見稿中多次出現的“鼓勵”性表述，也讓一些法律學者擔心這部法律的權威性。

“可以看到征求意見稿中口號性、宣揚性的表述比較多，這種表述其實從法律文本的角度看，不夠規范化。”比如征求意見稿的第26條提到要建立健全信用信息歸集共享機制，為民營經濟組織向金融機構獲得融資提供便利，郭華認為“提供便利”這種表述并不是法律的規范化語言，需要進行修改，以免實踐中難以操作成為無法實現的條款。

郭華表示：“促進法里一定要明確規定促進的主體及責任、促進的措施與手段，不能僅僅是口頭上的‘支持’和‘獎勵’，一定要有具體的、可操作的制度，明確政府的促進義務以及不落實或者落實不到位的責任追究方式。”

劉俊海也提到，征求意見稿中諸如“國家支持”“國家鼓勵”的表述頻繁出現，但具體責任主體未予明確。實踐中，“權利無歸屬、責任無擔當”的問題長期困擾企業維權。究竟哪個部門代表“國家”？當民營企業權利受侵害時，是否能迅速找到應對的政府機構？因此，相關條款需更加寫實和細化，明確具體責任部門及其職責范圍。

法治是最好的營商環境。在民營經濟逐漸發展壯大的背景下，民營經濟促進法被認為是民營經濟發展的一顆“定心丸”。崔永東認為，一方面，它必將發揮法律對民營經濟的保駕護航的作用，并且有助于豐富我國的經濟法律體系；另一方面，它必將極大地提振民營企業家的信心、促進民營經濟的發展、鞏固我國經濟的“基本盤”。

毛振華表示，民營經濟促進法的出臺將是一個重要起點，能夠讓我們重新審視民營企業在經濟發展中的重要作用，同時能夠正視在當前經濟環境中出現的對民營企業保護不夠的問題。

他表示，雖然短期內民營經濟促進法難以改變民營企業發展中存在的長期問題，但是民營經濟促進法的出臺依然釋放出積極信號，反映出中央決策高層對民營企業的重視，以及對民營經濟的支持態度。