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    為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為，促進縣域經濟和社會事業(yè)健康發(fā)展，根據省政府《轉發(fā)省財政廳關于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革指導意見的通知》（遼政辦發(fā)〔2007〕90號）精神，結合我市實際，現(xiàn)就推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革提出意見如下。

    一、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革的必要性

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建立以來，在規(guī)范和加強財政管理，促進農村經濟和社會事業(yè)發(fā)展，鞏固農村基層政權建設等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著經濟體制和農村稅費改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權逐步上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能發(fā)生了較大變化。加之目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟基礎薄弱，債務負擔過重、財政收支失衡、管理水平較低等問題日顯突出，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式，已經難以適應新形勢的需要，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需要和鞏固農村稅費改革成果任務艱巨，建立和完善覆蓋農村的公共財政制度勢在必行。

    二、指導思想、基本原則和主要內容

    （一）指導思想

    按照鞏固農村稅費改革成果、建立公共財政體制的要求，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政管理方式，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政監(jiān)督管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支行為，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，合理安排支出，加強農村基層政權建設，提高公共服務保障水平，推進社會主義新農村建設，構建和諧社會。

    （二）基本原則

    1.財權與事權相統(tǒng)一。從有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設、經濟和社會事業(yè)發(fā)展出發(fā)，將適合縣管理的事權上收到縣，將適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的事權劃歸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在合理劃分縣鄉(xiāng)事權的基礎上，相應調整財權，使財權與事權相統(tǒng)一。應由縣承擔但縣委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦的事項，縣財政應足額安排經費。

    2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變。按照《中華人民共和國預算法》，繼續(xù)實行“一級政府、一級預算”。堅持“三個不變”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權、使用權和財務審批權不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債權和承擔的債務不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣財政部門指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算調整方案，組織執(zhí)行本級預算。

    3.強化管理，提高效率。強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的監(jiān)督管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支，控制財政供養(yǎng)人員增長，積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，減輕財政負擔。規(guī)范縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理工作程序，降低管理成本，提高工作效率，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平。

    4.因地制宜，分類指導。各級政府要根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和財政狀況確定改革的實施范圍，不搞“一刀切”。經濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小、自身財力難以滿足基本支出需求、依靠上級財政轉移支付保持基本運轉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為此次改革的重點。經濟較為發(fā)達、財政收入規(guī)模較大、自身財力能夠滿足基本支出需求并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原則上也要推進此項改革，但在具體管理方式上，要堅持激勵發(fā)展，循序漸進，逐步規(guī)范和完善。

    （三）主要內容

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革的核心內容是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，實行縣鄉(xiāng)“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網”，由縣財政部門監(jiān)督和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支。

    1.預算共編。縣財政部門按有關政策，結合財務實際、全年收支預算及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力實際，兼顧需要與可能，明確預算安排順序和重點，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算安排指導意見，報同級政府審批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按“量入為出、收支平衡”的原則，根據《中華人民共和國預算法》和縣財政部門的指導意見，編制本級預決算草案，經縣財政部門審核后，按法定程序報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會批準后執(zhí)行。在年度預算執(zhí)行中，縣財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算執(zhí)行情況進行實時監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預算調整方案，應報縣財政部門審核后按法定程序審批執(zhí)行。

    2.賬戶統(tǒng)設。保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計職能仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政履行，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一管理和核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門和單位的財務收支。保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政金庫，辦理預算內資金收支業(yè)務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置預算外資金賬戶，辦理預算外資金收支業(yè)務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保留“工資專戶”和“村級資金專戶”，并增設“基本支出專戶”和“專項資金賬戶”，其他在各金融機構開設的財政專戶一律撤銷。其中：“工資專戶”用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員統(tǒng)發(fā)工資和其他人員經費,“村級資金專戶”用于辦理村級各項收支,“基本支出專戶”用于核算除工資以外的公用經費,“專項資金賬戶”用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項資金。

    3.集中收付。按照資金調度權上移、既得利益不變的原則，縣財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金實行統(tǒng)一調度和管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按年初預算組織征收和繳庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內資金入庫后全部上劃縣國庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入要全部上劃縣財政預算外專戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據年初預算，按月或支出進度向縣財政提出支出計劃和申請。縣財政要按照“先重點、后一般”的原則，嚴格審核。對符合預算要求的支出，將預算內資金撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政金庫或財政專戶，將預算外資金撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外資金專戶，并按規(guī)定程序支出。同時建立公務費支出備用金制度，方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時用款。

    4.采購統(tǒng)辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項采購支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計劃，經縣財政局按照預算審核后，交縣采購中心集中統(tǒng)一辦理，采購資金由“結算賬戶”直接撥付供應商。

    5.票據統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費票據、罰沒收據等，其管理權全部上收到縣財政部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所用票據實行“限量供給、定期核銷、票款同行、以票管收”制度，嚴禁坐收坐支、轉移和隱匿各項收入。

    6.縣鄉(xiāng)聯(lián)網。完善縣鄉(xiāng)財政計算機網絡建設，使用全省統(tǒng)一配置的鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用專用軟件和國庫集中支付軟件，通過實現(xiàn)“網上申報、網上審批、網上查詢”制度，提高財政工作效率和管理水平，降低運行成本。一次性支出：硬件部分，由省財政對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算機、打印機進行“填平補齊”，并統(tǒng)一配置掃描儀；網絡部分，省財政統(tǒng)一采購路由器和服務器，網絡實行封閉運行。經常性支出：如網絡服務費、軟件后期服務費等由縣鄉(xiāng)財政分級承擔。

    三、時間安排

    按照省統(tǒng)一部署，我市于2008年7月1日起，在所轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革工作。為確保此項改革的順利實施，各縣要結合實際，于5月末前組織制定具體實施方案、業(yè)務操作程序和推進措施等。

    四、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革的配套措施

    （一）完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，增加縣鄉(xiāng)財力

    按照積極穩(wěn)妥、簡明規(guī)范和讓利于縣鄉(xiāng)的原則，進一步完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，使縣鄉(xiāng)政府有穩(wěn)定的收入來源，建立收入穩(wěn)定增長機制，增強縣鄉(xiāng)政府提供公共服務的能力。市財政要進一步優(yōu)化轉移支付結構，向上積極爭取資金，加大對縣鄉(xiāng)財政轉移支付補助力度，清理整合專項轉移支付項目，提高一般性轉移支付規(guī)模和比例，增加縣鄉(xiāng)可用財力，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織正常運轉及社會事業(yè)發(fā)展支出需求。繼續(xù)落實好省支持縣域經濟加快發(fā)展各項財政政策，做大縣域財政經濟“蛋糕”。實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革，縣財政不得截留、挪用或平調鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金，要采取切實可行的激勵措施，調動和保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟、培植財源、組織收入的積極性。

    （二）切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，推進依法理財

    按照省財政廳《關于完善和推進縣（市）區(qū)部門預算編制改革的指導意見》（遼財預〔2007〕142號）要求，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，并按規(guī)定程序報批和執(zhí)行。要按照“保工資、保運轉、保重點、保穩(wěn)定”的原則，明確并公開支出范圍、開支標準、支出順序和財務審批程序。嚴格控制會議費、招待費、辦公設備購置費、小汽車燃修費和電話費等一般性支出，對不符合規(guī)定的支出，縣財政部門有權拒付。要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理，建立健全各項制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務監(jiān)控制度，全面清理、核實和鎖定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務，嚴禁新增債務并積極穩(wěn)妥化解舊債。

    （三）全面開展改革前的準備工作

    為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革工作的順利實施，各縣要于5月組織紀檢、監(jiān)察、財政、審計等部門進行“五項”清理工作。第一，清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員，減輕財政負擔。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、事業(yè)單位機構改革，實行編制實名制，單獨造冊，落實到人。要清理和清退各類超編人員，嚴禁編外進人，對不在編人員和自聘人員財政不得供給經費。第二，清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)收費票據，規(guī)范票據的使用和管理。限定時間，該撤銷的撤銷，該作廢的作廢，票據領用按有關規(guī)定重新辦理。第三，清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內、外賬戶。除規(guī)定保留的銀行賬戶外，其他賬戶一律撤銷。第四，清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財產。認真進行清產核資，登記造冊，防止資產流失。第五，清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債權債務。在債務主體不變的前提下，落實償債責任，堅決制止發(fā)生新的債務。財力允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要安排一定資金用于償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務。縣財政部門要將清理情況報縣政府備案。

    （四）合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出順序

    按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和完善公共財政體制的要求，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出順序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金首先保證機關事業(yè)單位人員工資發(fā)放、基層政權正常運轉和社會保障對象補助支出。確保農村義務教育必要經費需求，確保貧困家庭學生就學，確保國家對農村義務教育的各項政策規(guī)定落到實處。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)模和實際情況，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍、支出標準，分類制定公用經費定額，嚴格控制會議、招待、車輛、電話等費用開支。

    （五）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構職能

    加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構建設，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法履行職能的需求。縣財政部門要根據工作需要，協(xié)調機構編制部門完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構管理職能，具體為：在上級財政部門的指導下，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預決算編制、預算執(zhí)行、預算調整、預算內外資金收支管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫管理等工作；負責管理和核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門和單位的財務收支；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施的各類專項資金管理；負責農村社會保障資金的監(jiān)督管理；負責村級財政補助資金核撥和監(jiān)督管理；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源監(jiān)督管理；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力資源監(jiān)督管理；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債權債務監(jiān)督管理等。

    五、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革的工作要求

    （一）提高認識，統(tǒng)一思想

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革是適應農村綜合改革的新形勢、新變化，為加強基層政權建設，鞏固農村稅費改革成果，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作出的一項重要決策，是貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是推進社會主義新農村建設和構建和諧社會的重要措施。要切實提高認識，深刻理解改革的重大意義，消除誤區(qū)，積極推進，為改革順利進行奠定良好思想基礎。

    （二）加強領導，明確責任

    各縣政府及財政部門要切實加強指導和協(xié)調，及時研究、解決實施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，推進改革順利實施。具體改革工作由各縣政府統(tǒng)一領導，成立由各縣政府主要領導、分管領導和有關部門負責同志組成的改革領導小組，按照有關要求，結合實際，研究制定改革的具體實施方案，認真組織實施。要完善措施，嚴明紀律，規(guī)范操作程序，自覺接受紀檢、監(jiān)察、財政、審計等部門的財務檢查，不得在實行改革過程中私分集體資產、濫發(fā)錢物，一經發(fā)現(xiàn)，將嚴肅追究主要負責人和直接負責人責任。

    （三）加強制度建設，規(guī)范業(yè)務流程

    縣鄉(xiāng)財政部門要按照全省推進“陽光財政”建設的總體部署，切實增強縣鄉(xiāng)財政公開、透明程度，主動接受社會各界監(jiān)督。縣財政要加強制度建設，規(guī)范業(yè)務和資金流程，從實際出發(fā)，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理機構工作職責及規(guī)程、財務管理規(guī)定、財政資金流程、支出業(yè)務審批流程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所總預算會計和出納崗位職責及業(yè)務操作規(guī)程、縣鄉(xiāng)網絡及計算機管理操作規(guī)程等，簡化辦事程序，提高辦事效率，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供優(yōu)質高效服務。

    （四）加強縣鄉(xiāng)財政干部隊伍建設，提高管理水平

    認真貫徹落實省委組織部、省人事廳、省財政廳聯(lián)合下發(fā)的《印發(fā)〈關于加強財政財務干部隊伍建設的意見〉的通知》（遼財人〔2005〕424號）精神，切實加強縣鄉(xiāng)財政財務干部管理，嚴把財政干部入口關，建立縣鄉(xiāng)財政干部任職資格制度，進一步提高干部專業(yè)化水平。縣財政部門要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革工作的干部配備力量，做好對改革工作的指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的領導，優(yōu)化干部配置，將政治素質高、業(yè)務能力強、具有大專以上學歷、精通計算機和網絡操作技能的人員充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍，為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革提供組織保障。

    （五）建立激勵機制