《遼寧省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的實(shí)施意見》文件解讀
《遼寧省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守
兒童關(guān)愛保護(hù)工作的實(shí)施意見》文件解讀
2016年7月10日，省政府印發(fā)了《遼寧省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的實(shí)施意見》（遼政發(fā)〔2016〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）。對(duì)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作進(jìn)行了安排部署，從三個(gè)方面提出了關(guān)愛保護(hù)農(nóng)村留守兒童工作的意見。這是我省首次以省政府名義專門發(fā)文部署農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作，對(duì)于依法保護(hù)未成年人合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。
一、《實(shí)施意見》的出臺(tái)背景和重要意義
農(nóng)村留守兒童問題是伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的階段性社會(huì)問題。一些地方農(nóng)村勞動(dòng)力為改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況、尋求更好發(fā)展，走出家鄉(xiāng)務(wù)工、創(chuàng)業(yè)，但受工作不穩(wěn)定和居住、教育、照料等客觀條件限制，有的選擇將未成年子女留在家鄉(xiāng)交由他人監(jiān)護(hù)照料，導(dǎo)致大量農(nóng)村留守兒童出現(xiàn)。一些農(nóng)村留守兒童長期與父母分離、缺乏親情關(guān)愛和有效監(jiān)護(hù)，出現(xiàn)心理健康問題甚至極端行為，遭受意外傷害甚至不法侵害，嚴(yán)重影響兒童健康成長和社會(huì)和諧穩(wěn)定，各方高度關(guān)注，社會(huì)反響強(qiáng)烈。為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作，為廣大農(nóng)村留守兒童健康成長創(chuàng)造更好的環(huán)境，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作做出了系統(tǒng)安排。深刻體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對(duì)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的高度重視。在國務(wù)院文件的基礎(chǔ)上，省政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的實(shí)施意見》，《實(shí)施意見》結(jié)合我省農(nóng)村留守兒童實(shí)際，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作做了全面部署。
《實(shí)施意見》抓住了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，針對(duì)完善關(guān)愛服務(wù)體系和健全救助保護(hù)機(jī)制這兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，提出了有針對(duì)性的政策措施和系統(tǒng)性安排，主要有：一是強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，依法提出加強(qiáng)家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督指導(dǎo)的政策措施，對(duì)于厘清家庭和政府的責(zé)任，督促外出務(wù)工父母依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性；二是制定了包括強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的救助保護(hù)機(jī)制，彌補(bǔ)了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作的政策短板，有助于遏制侵害農(nóng)村留守兒童權(quán)益、沖擊社會(huì)心理底線的極端事件發(fā)生；三是依次明確家庭、政府、學(xué)校和社會(huì)責(zé)任，構(gòu)建家庭、政府、學(xué)校、社會(huì)齊抓共管的關(guān)愛服務(wù)體系。《實(shí)施意見》既強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)行有效政策，又有新的措施安排，部門職責(zé)任務(wù)明確，組織保障措施有力，內(nèi)容全面、重點(diǎn)突出，操作性較強(qiáng)。對(duì)促進(jìn)廣大農(nóng)村留守兒童健康成長、保護(hù)未成年人的合法權(quán)益、維護(hù)家庭幸福與社會(huì)和諧具有重要意義。
二、《實(shí)施意見》的主要精神
（一）明確責(zé)任，建立完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系。
針對(duì)完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系，加大關(guān)愛保護(hù)力度，《實(shí)施意見》從五個(gè)方面提出了關(guān)愛服務(wù)措施。一是強(qiáng)化了家庭主體責(zé)任，督促父母依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)的具體要求。二是明確了村（居）民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、縣級(jí)民政部門、縣級(jí)人民政府的職責(zé)，包括定期走訪和全面排查及時(shí)掌握農(nóng)村留守兒童基本情況、建立信息臺(tái)賬并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)對(duì)象的核查、加強(qiáng)對(duì)家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督的政策指導(dǎo)和技術(shù)支持、加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查等內(nèi)容。三是明確了中小學(xué)校、教育行政部門、縣級(jí)人民政府在農(nóng)村留守兒童的學(xué)習(xí)教育、心理輔導(dǎo)、生活照顧、安全管理等方面的職責(zé)，以及幫助監(jiān)護(hù)人提升責(zé)任意識(shí)和教育管理能力、落實(shí)輟學(xué)學(xué)生登記、勸返復(fù)學(xué)和書面報(bào)告制度、完善控掇保學(xué)部門協(xié)調(diào)機(jī)制等要求。四是提出了充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、關(guān)工委等群團(tuán)組織自身優(yōu)勢(shì)，積極為農(nóng)村留守兒童提供關(guān)愛服務(wù)的具體要求。五是提出了通過政府購買服務(wù)等方式、依法落實(shí)稅費(fèi)減免政策等措施，支持和推動(dòng)社會(huì)力量積極參與開展農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作的具體要求。
（二）加強(qiáng)保護(hù)，建立健全農(nóng)村留守兒童救助保護(hù)機(jī)制。
依據(jù)未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法等法律規(guī)定，《實(shí)施意見》提出建立健全包括強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的農(nóng)村留守兒童救助保護(hù)機(jī)制。一是建立強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制，明確了村（居）民委員會(huì)、中小學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任。二是完善應(yīng)急處置機(jī)制，明確了公安機(jī)關(guān)接到報(bào)告后，第一時(shí)間出警調(diào)查、應(yīng)急處置、強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任人協(xié)助調(diào)查和處置、公安機(jī)關(guān)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）通報(bào)相關(guān)情況的要求。三是健全評(píng)估幫扶機(jī)制，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）會(huì)同民政部門、公安機(jī)關(guān)在強(qiáng)制報(bào)告人、社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助下，對(duì)農(nóng)村留守兒童狀況進(jìn)行調(diào)查評(píng)估、救助幫扶等要求。四是強(qiáng)化監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制，明確了有關(guān)部門對(duì)監(jiān)護(hù)人采取批評(píng)教育、治安處罰、刑事追責(zé)、撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)等措施的情形。健全上述農(nóng)村留守兒童救助保護(hù)四個(gè)機(jī)制，有利于及時(shí)有效保護(hù)處于危險(xiǎn)處境的農(nóng)村留守兒童，有效遏制侵害農(nóng)村留守兒童權(quán)益、沖擊社會(huì)心理底線的極端事件發(fā)生。
（三）注重預(yù)防，從源頭上逐步減少兒童留守現(xiàn)象。
為從源頭上逐步減少農(nóng)村兒童留守現(xiàn)象，《實(shí)施意見》提出通過統(tǒng)籌推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展、加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，支持農(nóng)民工與未成年人子女共同生活等措施，努力從根本上逐步解決農(nóng)村留守兒童問題。一是為農(nóng)民工家庭提供更多幫扶支持，大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化，幫助農(nóng)民工解決監(jiān)護(hù)照料隨遷子女面臨的住宿、照料、教育、醫(yī)療等問題。二是引導(dǎo)扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，制定和落實(shí)財(cái)政、金融等優(yōu)惠扶持政策，落實(shí)定向減稅和普遍性降費(fèi)政策，推薦用工崗位信息或創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目信息等，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供便利條件。
（四）強(qiáng)化保障，建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)的長效機(jī)制。
一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確了地方建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、有關(guān)部門和群團(tuán)組織參加的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；省政府成立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的重大事項(xiàng)和難點(diǎn)問題，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省民政廳，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作；各級(jí)婦兒工委和農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組要將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)作為重要工作內(nèi)容，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)工作。二是加強(qiáng)能力建設(shè)，明確提出加強(qiáng)關(guān)愛服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善場(chǎng)所設(shè)施條件等要求；要求各級(jí)財(cái)政部門優(yōu)化和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，多渠道籌措資金，支持做好農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作；要求各地區(qū)、各有關(guān)部門要加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）配備未成年人（農(nóng)村留守兒童）關(guān)愛保護(hù)專干，確保事有人干、責(zé)有人負(fù)。三是強(qiáng)化激勵(lì)問責(zé)，要求各地要建立和完善工作考核和責(zé)任追究機(jī)制。四是做好宣傳引導(dǎo)，要求各地加強(qiáng)未成年人保護(hù)法律法規(guī)和政策措施宣傳工作，開展形式多樣的宣傳教育活動(dòng)，營造良好社會(huì)氛圍。
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